Michael Kruse

Antrag: Großprojekte planbar machen – Rechtssicherheit für Beteiligte in Verwaltungsverfahren nach EuGH-Entscheidung zur Einwendungspräklusion zügig herstellen

Antrag der Abgeordneten Michael Kruse, Dr. Kurt Duwe, Katja Suding, Anna-Elisabeth von Treuenfels-Frowein, Dr. Wieland Schinnenburg (FDP) und Fraktion:

Die Präklusion (lateinisch für Ausschluss) von Einwendungen ist ein fester Bestandteil des deutschen Rechts, insbesondere im Umweltrecht (zum Beispiel § 10 Absatz 3 S. 5 BImSchG) und Planfeststellungsrecht (§ 73 Absatz 4 VwVfG). Demnach kann ein Recht beziehungsweise eine Einwendung in einem Verfahren unter bestimmten Voraussetzungen nicht mehr geltend gemacht werden. Dies dient der Rechtssicherheit zugunsten von Vorhabenträgern, weil zum Beispiel potenziell Betroffene zum Erhalt ihrer Einwendungen (zum Beispiel gegen eine Anlage mit Umweltauswirkungen) ihr Vorbringen binnen einer Frist hinreichend substantiiert darlegen müssen. Ist eine Frist verstrichen und wurde der Betroffene ordnungsgemäß beteiligt, kann er seinen Vortrag nicht mehr nachträglich erweitern oder ergänzen. Vorhabenträger werden so vor überraschendem Vorbringen Dritter geschützt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat in seinem Urteil (Az. C-137/14) vom 15.10.2015 Probleme bei der deutschen Präklusion gesehen.

Im Einzelnen geht es um die § 2 Absatz 3 UmwRG und § 73 Absatz 4 VwVfG, die die Möglichkeit begrenzen, Fehler vor Gericht anzugreifen, die bereits im Verwaltungsverfahren innerhalb einer Frist benannt wurden. Hierin sah der EuGH nun einen Verstoß gegen das Ziel der Richtlinie 2011/92/EU1 und Artikel 25 der Richtlinie 2010/75, im Umweltrecht möglichst weiten Rechtsschutz zu gewährleisten. Die nationalen Vorschriften verstoßen gegen den Grundsatz des Zugangs zu Gerichten und schränken den effektiven gerichtlichen Rechtsschutz der betroffenen Öffentlichkeit ein. Insoweit wird es zumindest im Umweltrecht künftig keine Präklusionsregelungen mehr geben können. Insgesamt betont der EuGH in seinem Urteil, wie wichtig das Verfahren im Umweltrecht ist, und hebt den Leitgedanken des Verordnungsgebers hervor, einen weiten Rechtsschutz zu gewähren.2 Nach Auffassung des EuGH muss Deutschland seine Gesetze in mehreren Punkten ändern, damit insbesondere Verbände die bei Großprojekten übliche Umweltverträglichkeitsprüfung leichter gerichtlich überprüfen lassen können. Zudem hat der EuGH deutlich gemacht, dass Artikel 11 der Richtlinie 2011/92/EU einen weiten und effektiven Zugang von Personen und Umweltverbänden zu den nationalen Gerichten verlangt, um die Rechtmäßigkeit umweltrelevanter Vorhaben möglichst umfassend kontrollieren zu können. Gerade vor dem Hintergrund laufender und zukünftiger Großprojekte hat dieses Urteil Auswirkungen.

Der Fall Elbvertiefung hat gezeigt, wie langwierig Planfeststellungsverfahren und die Berücksichtigung umweltrechtlicher Belange unter Beachtung von Fristen sein können. Noch ist keine Entscheidung gefallen. Ebenso benötigen Vorhabenträger von zukünftigen Großprojekten Rechtssicherheit im Verwaltungsverfahren, in welcher Frist und wie Einwendungen von zum Beispiel Umweltverbänden angebracht werden können. Dazu gehören Projekte den Hamburger Hafen betreffend. Problematisch ist aus Sicht des EuGH auch die gerichtliche Überprüfbarkeit von Verfahrensfehlern nach deutschem Recht. Nach der Begründung des Gerichtshofs „stellt das Erfordernis des § 46 VwVfG, wonach dem Rechtsbehelfsführer (…) die Beweislast für das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem von ihm geltend gemachten Verfahrensfehler und dem Ergebnis der Verwaltungsentscheidung aufgebürdet wird, einen Verstoß gegen Art. 11 der Richtlinie 2011/92 dar“.3 Dies, so der Gerichtshof, enge die Klagemöglichkeiten im Umweltrecht unzulässig ein. Der deutsche Gesetzgeber sollte nun die Chance nutzen, um Rechtsschutz und Rechtssicherheit auf Bundesebene nach dem Urteil des EuGH zu gewährleisten. Ziel dieser Novelle soll sein, die Genehmigungsverfahren in Deutschland zu vereinfachen und zu verkürzen, indem Präklusionsmöglichkeiten voll ausgeschöpft werden. Dabei kann der rot-grüne Senat unterstützend im Rahmen einer Bundesratsinitiative tätig werden. Entscheidend ist, dass zügig klare Verfahrensvorschriften erlassen werden, als Ausgleich für den Wegfall der Einwendungspräklusion, und mögliche Fehlerfolgen in Verfahren begrenzt werden.

Die Bürgerschaft möge beschließen: Der Senat wird ersucht, im Rahmen einer Bundesratsinitiative darauf hinzuwirken, 1. im Sinne der Zielrichtung der Richtlinie 2011/92/EU und der Richtlinie 2010/75/EU sowie im Rahmen der Umsetzung des Urteils vom 15. Oktober 2015 des Europäische Gerichtshofs (Az.: C-137/14) Missbrauchsregelungen für eine möglichst weitreichende Präklusion im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht zu erarbeiten, 2. im Verwaltungsprozessrecht zu definieren, was konkret unter einem missbräuchlichen Zurückhalten von Einwendungen zu verstehen ist und wann ein missbräuchliches Vorbringen unzulässig ist, 3. zu prüfen, inwieweit eine Anpassung und Klarstellung in umweltrechtlichen Vorschriften anhand der Zielrichtung der Richtlinie 2011/92/EU und der Richtlinie 2010/75/EU vorgenommen werden muss, 4. der Bürgerschaft bis zum 30. November 2016 zu berichten.

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